El órgano obliga a revocar la inadmisión y aprecia una vulneración de la confianza legítima de la adjudicataria del transporte escolar
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia ha censurado la actuación seguida por la Consejería de Educación y Formación Profesional en un conflicto contractual relacionado con el transporte escolar de Caravaca de la Cruz. El máximo órgano consultivo autonómico concluye que Educación debe revocar la decisión con la que inadmitió un recurso de alzada presentado por la empresa adjudicataria después de que la propia Administración le hubiese indicado expresamente que podía utilizar esa vía.
El pronunciamiento aparece en el Dictamen 231/2026, aprobado el 21 de julio, relativo al contrato 15061/2023 de transporte escolar y al conflicto surgido por la incorporación de nuevas paradas en Los Royos y El Moralejo dentro de la ruta 30001138C. La adjudicataria es la UTE Travelpym, López Fernández y otros.
La controversia comenzó cuando Educación comunicó a la empresa que debía incorporar nuevas paradas al servicio. La contratista consideró, por el contrario, que esa ampliación exigía modificar previamente el contrato para dar cobertura jurídica a las nuevas obligaciones.
Tras sucesivos escritos de la empresa, la responsable del contrato desestimó sus alegaciones y le requirió para que iniciara «de manera inmediata» el servicio incorporando las paradas de Los Royos y El Moralejo.
La resolución contenía además una indicación expresa: frente a ella podía interponerse recurso de alzada ante el consejero de Educación y Formación Profesional.
La adjudicataria siguió exactamente esa instrucción y presentó el recurso el 3 de febrero de 2026.
Sin embargo, cuando llegó el momento de resolverlo, la propia Consejería sostuvo que el acto contra el que se había presentado era un simple acto de trámite que no podía ser recurrido autónomamente. El consejero decidió así inadmitir el recurso mediante una orden dictada el 10 de marzo.
El Consejo Jurídico considera ahora que esa actuación no fue correcta.
Educación ofreció el recurso y después negó que pudiera presentarse
La contradicción administrativa constituye uno de los principales reproches contenidos en el dictamen.
El Consejo Jurídico señala que resulta difícil conciliar la inadmisión del recurso con la conducta previa de la propia Administración, que había indicado expresamente a la empresa que podía interponerlo.
Pero el órgano consultivo va más allá y analiza si la resolución inicial podía realmente ser recurrida.
Su conclusión es que sí.
Según el dictamen, la decisión de la responsable del contrato no era un mero acto destinado a ordenar internamente un procedimiento. Tenía contenido sustantivo, era ejecutable directamente y producía efectos inmediatos sobre las obligaciones de la empresa, a la que se ordenaba comenzar la prestación del servicio incluyendo las nuevas paradas.
Por ello, el Consejo entiende que reunía las características de un acto de trámite cualificado susceptible de impugnación separada.
La consecuencia de este análisis aparece expresada de forma especialmente clara en las conclusiones del documento. El Consejo Jurídico afirma que «la inadmisión del recurso de alzada ha infringido la confianza legítima del contratista» respecto a la valoración de sus alegaciones y a que la controversia fuese definitivamente resuelta mediante esa vía administrativa.
El dictamen dedica una parte significativa de su argumentación a los principios de buena fe, confianza legítima y doctrina de los actos propios.
Para el órgano consultivo existe una «llamativa falta de coherencia» entre dos actuaciones de la Administración: primero comunicar a la adjudicataria que podía recurrir en alzada y posteriormente sostener que ese mismo recurso no era admisible.
La empresa, señala el Consejo, había recibido una indicación administrativa suficientemente clara como para generar la expectativa legítima de que su discrepancia sobre las obligaciones contractuales sería analizada y resuelta mediante el recurso ofrecido.
Sin embargo, Educación no entró a valorar el fondo de ese recurso.
En lugar de hacerlo, lo inadmitió y decidió transformar el escrito presentado por la contratista en simples alegaciones dentro de un nuevo procedimiento contradictorio sobre la ejecución del contrato.
El Consejo Jurídico destaca que esa nueva vía se abrió «sin la voluntad del contratista» y considera que semejante actuación no se acomoda a las exigencias legales ni a las expectativas previamente generadas por la propia Administración.
El Consejo detecta además contradicciones en el procedimiento utilizado
El problema no termina con la inadmisión del recurso.
El Dictamen 231/2026 también aprecia inconsistencias en el procedimiento que Educación puso en marcha posteriormente para resolver el conflicto.
La Consejería inició formalmente un expediente contradictorio al amparo del artículo 97 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, precepto utilizado para resolver incidencias surgidas entre la Administración y los contratistas durante la ejecución de un contrato.
Ese procedimiento no exige, con carácter general, dictamen preceptivo del Consejo Jurídico.
Sin embargo, la propuesta posterior comenzó a introducir referencias al artículo 190 de la Ley de Contratos del Sector Público, relativo a la potestad de la Administración para interpretar unilateralmente los contratos administrativos. Finalmente, Educación solicitó la intervención del Consejo Jurídico invocando el artículo 191 de la misma ley, que regula precisamente el procedimiento para ejercer determinadas prerrogativas contractuales cuando existe oposición del contratista.
El Consejo advierte de que la empresa no había sido informada de ese cambio en la fundamentación jurídica.
El dictamen concluye que «no existe conformidad entre el inicio del procedimiento y la propuesta de resolución que pretende ponerle fin».
La situación alcanzó tal grado de complejidad que el propio Consejo Jurídico ya había requerido en mayo a Educación para que ordenara y completara la documentación remitida. El órgano consultivo constató que se entrecruzaban tres actuaciones diferentes: el procedimiento contractual original, la resolución de la incidencia que había dado lugar al recurso de alzada y el nuevo expediente contradictorio abierto posteriormente.
Después de analizar el expediente completo, el Consejo rechaza entrar ahora en el fondo de la controversia contractual porque considera que existe una cuestión previa que Educación debe solucionar.
El acto que obligaba a la empresa a incorporar las nuevas paradas sigue gozando de presunción de validez, pero fue recurrido por la adjudicataria mediante la vía que la propia Administración le había indicado.
Por tanto, según el Consejo Jurídico, lo procedente es volver a ese momento del procedimiento, revocar la inadmisión y resolver finalmente el recurso.
El fondo del conflicto sobre las nuevas paradas sigue sin resolverse
El dictamen no determina si la empresa tiene razón cuando sostiene que incorporar Los Royos y El Moralejo exige una modificación contractual. Tampoco concluye que Educación carezca de capacidad para ordenar la incorporación de esas paradas dentro de las condiciones actuales del servicio. El pronunciamiento se concentra en cómo la Administración ha tramitado la discrepancia y en las garantías que corresponden a la contratista.
Por eso, el Consejo Jurídico no emite dictamen sobre quién tiene razón en la interpretación del contrato. Considera que hacerlo en este momento sería improcedente porque la propia Administración ya adoptó una resolución, indicó que podía ser recurrida y posteriormente impidió que el recurso fuese examinado.
El Consejo establece que la cuestión ya fue resuelta e impugnada en vía administrativa y que no procedía abrir posteriormente el procedimiento utilizado por Educación para sustituir esa impugnación. Declara además que el acto de la responsable del contrato era susceptible de recurso y que la inadmisión acordada por la Consejería infringió la confianza legítima de la adjudicataria.
La Consejería tendrá así que regresar al recurso presentado en febrero y pronunciarse sobre la controversia planteada por la empresa. Será entonces cuando deba decidirse administrativamente la cuestión que permanece abierta: si incorporar las nuevas paradas de Los Royos y El Moralejo forma parte de las obligaciones ya asumidas por la adjudicataria o si, como sostiene ésta, exige modificar previamente las condiciones del contrato de transporte escolar.
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