Un dictamen advierte de extralimitación, falta de análisis de cargas y confusión jurídica antes de aprobar el Registro de Explotaciones Agrícolas
El proyecto de decreto con el que la Comunidad Autónoma pretende regular el Registro de Explotaciones Agrícolas y el Cuaderno Digital de Explotación Agrícola en la Región de Murcia llega al tramo final de su tramitación con una advertencia de calado. El Consejo Jurídico regional considera que el texto, aun teniendo encaje competencial y suficiente habilitación legal, acumula “observaciones esenciales” que deben corregirse antes de elevar el decreto al Consejo de Gobierno para su aprobación definitiva.
La conclusión, traducida a términos prácticos, es clara: el decreto no puede pasar tal cual. El dictamen no se limita a sugerencias de estilo o a mejoras técnicas menores, sino que exige subsanar cuestiones que afectan a la seguridad jurídica, a la coherencia con la normativa básica estatal y a la calidad del expediente regulatorio, especialmente por cómo se ha justificado el impacto normativo y económico de una norma que impone nuevas obligaciones administrativas a los titulares de explotaciones.
El texto que se pretende aprobar desarrolla el marco estatal del SIEX, el Registro Autonómico de Explotaciones Agrícolas y el Cuaderno Digital, y se vincula a la gestión y control de la política agraria. En ese contexto, el Consejo Jurídico asume que la Comunidad Autónoma puede dictar la norma, pero recuerda que, precisamente por tratarse de un desarrollo de normativa básica, el margen para inventar requisitos o introducir copias de otras normas estatales que no son objeto de desarrollo debe manejarse con extremo cuidado.
Observaciones esenciales: el dictamen marca líneas rojas antes del Consejo de Gobierno
Uno de los reproches más contundentes del dictamen se dirige a la Memoria de Análisis de Impacto Normativo. La Consejería remitió una MAIN abreviada bajo el argumento de que la norma sustituye a un registro ya existente y, por tanto, no produciría efectos relevantes en los ámbitos exigidos por la guía metodológica. El Consejo Jurídico rechaza esa premisa y lo hace con un razonamiento directo: el decreto impone obligaciones administrativas claras y, por tanto, las cargas existen y deben cuantificarse.
Entre esas cargas cita, de forma expresa, la inscripción en el registro, la actualización de datos, la baja de la explotación y la obligación de llevanza del cuaderno digital, además de otras obligaciones derivadas. Para el órgano consultivo, no basta con declarar un “impacto positivo” genérico por facilitar la gestión de subvenciones: debe haber una estimación económica ajustada a la guía y un análisis realista de costes administrativos. Esa carencia, señala el dictamen, no es un detalle menor: se califica como observación “esencial”.
El Consejo Jurídico también exige un ajuste básico de legalidad formal: el preámbulo del decreto debe justificar de manera suficiente su adecuación a los principios de buena regulación de la Ley 39/2015 (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia). El dictamen subraya que el texto sometido a consulta no contiene referencia alguna a esos principios, por lo que obliga a incorporarla. De nuevo, la observación se califica como esencial, lo que eleva la exigencia a condición de paso.
Junto a ello, el órgano consultivo detecta falta de actualización en referencias normativas internas, y propone correcciones de técnica normativa, citas completas y revisión general del texto. Aunque parte de estas observaciones se mueven en el plano formal, el dictamen deja claro que el problema no es solo estético: cuando una norma regula obligaciones que afectan a miles de titulares, los defectos de forma y motivación pueden traducirse en inseguridad jurídica y en mayor exposición a conflictos posteriores.
Superficies mínimas y confusión “agraria” vs “agrícola”: un riesgo de extralimitación
El núcleo más delicado del dictamen está en el artículo que fija el ámbito de obligación de inscripción y de cuaderno digital mediante umbrales de superficie mínima. El Consejo Jurídico muestra sorpresa por la ausencia de justificación y llega a advertir de una posible extralimitación respecto de la normativa básica estatal.
En concreto, el dictamen cuestiona que el proyecto establezca superficies mínimas de 0,5 hectáreas para explotaciones con obligación de inscripción en el registro; 0,2 hectáreas para explotaciones que contengan hortalizas al aire libre, uva de mesa o ambas; y 0,1 hectáreas para explotaciones con invernaderos. Según el Consejo Jurídico, fijar esos límites “sin justificación aparente” supone ir más allá de lo dispuesto por el Real Decreto 1054/2022, al tratarse de normativa básica. Y añade un matiz especialmente comprometedor para el expediente: la memoria asegura que se ha revisado y dado nueva redacción al artículo “recogiendo la propuesta” del dictamen jurídico interno previo, pero el Consejo Jurídico concluye que eso “no resulta ser cierto”. También esta observación recibe la etiqueta de esencial.
El dictamen introduce además un debate de fondo sobre terminología, con efectos prácticos. Reprocha que el proyecto utilice de forma sistemática el concepto “explotaciones agrícolas” cuando el marco estatal define “explotación agraria” como un conjunto que puede incluir unidades agrícolas y/o ganaderas. El Consejo Jurídico advierte de que esa confusión “induce a confusión y redunda en perjuicio de la seguridad jurídica”, y exige una redacción que se ajuste a las definiciones estatales: hablar de explotaciones agrarias y, dentro de ellas, de unidades de producción agrícola cuando proceda. La observación, de nuevo, es esencial.
En el mismo bloque, el dictamen obliga a completar la regulación del cuaderno digital. Señala que el proyecto afirma que el Cuaderno Digital será de obligado cumplimiento “para el siguiente periodo de programación de la PAC”, pero recuerda que la obligación puede existir ya por normativa sectorial en ámbitos como tratamientos fitosanitarios, nutrición sostenible e intervenciones PAC. Por ello, exige reordenar el artículo para reflejar adecuadamente la obligación general y la previsión diferida, evitando una lectura incompleta que pueda confundir a titulares y asesores.
Otro punto esencial afecta a un artículo que introduce un control anual del 1% de solicitantes que presentan altas o modificaciones: el Consejo Jurídico considera que ese precepto copia una norma estatal distinta (Real Decreto 1047/2022), que no constituye el objeto de desarrollo del decreto regional, y por tanto debe suprimirse “en aras de la seguridad jurídica”. En otras palabras: el texto no debería mezclar desarrollos ajenos a su objeto, aunque sean de la misma materia.
Qué cambia ahora: correcciones obligatorias y un decreto bajo lupa para el sector
El dictamen deja al Gobierno regional ante una disyuntiva con plazos y consecuencias. O corrige el texto conforme a las observaciones esenciales —y rehace la motivación del preámbulo, la memoria de impacto y los artículos señalados—, o asume el riesgo de elevar una norma vulnerable. El propio Consejo Jurídico lo expresa sin ambigüedades en sus conclusiones: las observaciones esenciales deben subsanarse antes de su elevación al Consejo de Gobierno.
El alcance de este decreto no es menor en la Región de Murcia. El registro y el cuaderno digital se conectan con la gestión agraria, con obligaciones de carácter electrónico y con la trazabilidad de prácticas en el marco de la política agraria. Por eso, cada precisión importa: los umbrales de superficie pueden determinar quién queda dentro o fuera; la terminología puede condicionar interpretaciones; y una MAIN insuficiente puede abrir un frente de contestación por cargas administrativas no evaluadas.
El dictamen, además, incorpora una advertencia indirecta sobre coherencia temporal. En la disposición final de entrada en vigor, el Consejo Jurídico señala que, dado que ya se habría producido el nacimiento de la obligación de registro electrónico de tratamientos fitosanitarios, un párrafo del texto “carece de sentido” y debe revisarse. Es un aviso que conecta con una realidad conocida por el sector: cuando la norma llega tarde o mal coordinada con calendarios estatales, la confusión se paga en trámites, sanciones potenciales y pérdida de tiempo.
Con este dictamen, el debate deja de ser técnico-interno y se convierte en una cuestión política y sectorial: si la Región de Murcia quiere implantar un marco propio para el registro y el cuaderno digital, tendrá que hacerlo sin inventar umbrales sin justificar, sin confundir conceptos básicos y sin minimizar el impacto real de las nuevas obligaciones. La pelota queda ahora en el tejado del Ejecutivo regional, que deberá decidir si corrige a fondo el texto o si pretende sostenerlo con retoques mínimos. En cualquier caso, el dictamen marca un antes y un después: el decreto, tal y como está, no pasa.
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